曲青山：民主集中制：共产党的重要法宝
［摘 要］
民主集中制是共产党的重要法宝和宝贵政治财富，是共产党所具有的最便利、最合理、最有效率的根本组织原则和根本组织制度、领导制度。共产党要建好党、管好党，要为人民掌好权、执好政，必须始终不渝、一以贯之地坚持好这一原则，保持和发挥好这一最大制度优势。贯彻民主集中制的关键是处理好民主与集中的关系。民主与集中是辩证统一的关系。民主是正确集中的前提和基础，集中是民主的必然要求和归宿，两者相辅相成、内在统一、不可分割。任何偏向一方的思想和做法都是错误的，都会造成失误、带来消极后果。贯彻执行民主集中制，必须建立和完善以民主集中制为核心的制度体系，不断完善科学民主决策机制，保障党员的民主权利，加强监督和严明党的纪律。
任何一个政党都会面临以什么样的组织原则和组织制度、领导制度来建党管党的问题，任何一个执政党也都会面临以什么样的组织原则和组织制度、领导制度来治国理政的问题，共产党作为马克思主义政党、无产阶级政党，它是以什么样的组织原则和组织制度、领导制度来建党管党的，执政后又是以什么样的组织原则和组织制度、领导制度来治国理政的呢？从国际共产主义运动的历史看，列宁建立俄国社会民主工党（布）和领导成立第三国际后，世界上绝大多数共产党（包括执政的和不执政的）都将民主集中制确立为根本组织原则和根本组织制度、领导制度，而且，这一原则和制度也成为共产党最重要的政治纪律和组织纪律。是否按照民主集中制建党管党和治国理政，成为马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。[①]
一、 民主集中制是共产党执政的最大制度优势
民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则。共产主义者同盟是世界上建立的第一个马克思主义政党。
马克思恩格斯在指导建立共产主义者同盟时，就强调要把民主和集中相结合作为同盟活动的基本准则。从马克思恩格斯当年指导共产主义者同盟和第一国际、第二国际的实际情况来看，他们更多强调的是扩大和发扬党的民主问题。列宁继承和发展了马克思恩格斯的党建思想，在领导俄国社会民主工党（布）和创建第三国际时，明确提出了民主集中制的科学概念，将其确定为共产党的组织原则和组织制度，并在建党管党、治国理政和领导协调共产国际各国党的活动及关系的实践中贯彻了这一原则。共产国际各个加盟共产党都是按照民主集中制组织原则建立起来的。中国共产党是以马克思列宁主义作为指导思想的党，它的创建得到了共产国际的指导和帮助，它在二大上通过了加入共产国际的决议案，成为第三国际的一个支部。[②] 因此，尽管中国共产党从一大到四大在党纲、党章中都没有出现民主集中制的概念和表述，但可以说，中国共产党建党伊始就将民主集中制作为自己建党管党的组织原则和纪律，在党的工作中始终贯彻了民主集中制的精神和思想。在中国共产党的历史上正式将民主集中制写入党章是从五大开始的。1927年6月，中共中央政治局召开会议，根据五大的委托做了《中国共产党第三次修正章程决案》报告，明确规定：“党部的指导原则为民主集中制。”[③] 此后，中国共产党历次代表大会通过的党章都明确写入民主集中制，都对坚持民主集中制作出具体规定，提出明确要求。
中国共产党丰富和发展了民主集中制。我们党把民主集中制确立为党的组织原则后，在革命、建设和改革的各个历史时期，根据自身实践，不断深化对民主集中制科学内涵和地位作用的认识，取得了丰硕的理论成果。1938年10月，毛泽东在党的扩大的六届六中全会上的报告中，重申了党的四条基本纪律：个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。自党的七大以后，中国共产党都将这“四个服从”作为民主集中制的基本原则和最重要的政治纪律写入党章。党的七大党章对民主集中制作出了“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”的概括。1957年7月，毛泽东提出，要造成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”[④] 。党的八大党章沿用七大党章民主集中制的定义，把“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”。“领导”与“指导”虽然只有一字之差，但内涵发生了重大变化。党的十一届三中全会以来，中国共产党创造性地运用民主集中制原则，制定规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了党在组织建设上的鲜明特征。党的十二大党章总结历史经验教训，明确指出：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”之后历次党代会修改党章，都重申了这一论断。[⑤] 党的十四大党章把坚持民主集中制作为党的建设的几项基本要求之一，指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中，保证全党行动的一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。”[⑥] 以后中国共产党的历次代表大会一直到十九大通过的党章，都提出了这样的要求。中国共产党确定的民主集中制是党的根本组织原则，其主要内容体现在以下几个方面：党的领导机关由民主选举产生；党的路线方针政策以及党内法规的制定，必须贯彻“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线；个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央；加强组织纪律性，在党的纪律面前人人平等；党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评，在原则问题上进行思想斗争，坚持真理，修正错误；党的各级领导机关贯彻集体领导、分工负责相结合的原则，禁止任何形式的个人崇拜；各级领导机关必须经常保持与群众的密切联系，倾听下级组织和群众的意见，接受党员和群众的监督。
民主集中制是共产党特有的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。[⑦] 列宁将民主集中制确立为共产党的组织原则后，这一原则在世界各国共产党的建设中发挥了重要作用。俄国社会民主工党（布）之所以在只有几十万党员的情况下，能够领导俄国人民取得十月社会主义革命的胜利，并成功抵御帝国主义势力的武装干涉；全联盟共产党（布）之所以在只有几百万党员的情况下，能够领导苏联人民取得第二次世界大战反法西斯战争的胜利，并成功捍卫社会主义，都与其实行的民主集中制分不开。民主集中制使共产党产生了强大力量。共产党坚强统一，成为各个国家人民团结奋斗的领导核心，这种力量无坚不摧，无往而不胜。中国共产党之所以能够由小到大、由弱到强不断发展壮大，从胜利走向胜利，其中一个重要原因也在于坚持和实行了民主集中制。中国共产党的历史表明，民主集中制是党的最大制度优势。在中国共产党的历史上有两次伟大的历史性转折，一次是遵义会议，一次是党的十一届三中全会。一次转折发生在新民主主义革命时期，一次转折发生在社会主义革命和建设时期，两次伟大转折都是中国共产党历史上生死攸关的转折点。回顾和总结中国共产党历史上的这两次重要转折，它们之所以取得成功，都是因为坚持了民主集中制的组织原则。从遵义会议和为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议内容和议程看，当时会议上两种不同的思想和主张争论得十分激烈，如果没有民主集中制作为制度和政治组织保障，党是会分裂的。历史表明，民主集中制是共产党的重要法宝和宝贵政治财富。“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决，决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。”[⑧] 正如习近平总书记指出的那样：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势。”[⑨] 共产党要建好党、管好党，要为人民掌好权、执好政，必须始终不渝、一以贯之地坚持这一根本组织原则，保持和发挥好这一最大制度优势。
二、 贯彻民主集中制的关键是处理好民主与集中的关系
处理好民主与集中的关系至关重要。历史证明，民主集中制是个好东西，贯彻执行民主集中制，最关键的是要处理好民主与集中的关系问题。这个关系处理得好，会使党和国家的事业兴旺发达；处理得不好，会使党和国家的事业蒙受损失、遭到破坏。这同样也为无数历史事实所证明。在苏俄历史的前期，列宁对民主集中制原则坚持得好，在贯彻执行这一组织制度方面为我们树立了光辉榜样。十月革命前夕，在无产阶级夺取政权时机已经成熟的条件下，是否发动武装起义？新生的苏维埃政权面临国内外敌对势力威胁，是否争取喘息机会，与德国签订布列斯特和约？当时，在党内有许多不同声音甚至是反对意见。列宁建议武装起义的意见曾被党中央两次否决，列宁建议签订布列斯特和约的意见被人攻击为“丧权辱国”。[⑩] 但列宁不厌其烦地做了大量的说服工作，最终获得大多数人的支持。苏联时期，从斯大林开始，这一原则和制度在苏联党内逐渐遭到破坏。斯大林以后的历任苏共领导人都搞个人专断，戈尔巴乔夫甚至将民主集中制原则和制度放弃和取消。东欧国家共产党的一些领导人长期以来，也大搞“家长制”和实行个人专断，严重影响了党内正常的政治生活，影响了党对一些重大问题的正确决策，结果造成了脱离实际、脱离群众、决策失误的严重后果。教训可谓深矣！中国共产党在处理民主与集中的关系方面有过成功的经验，也有过失误和教训。在遵义会议前，中国共产党的主要领导人陈独秀、王明等搞“家长制”、个人专制，推行右倾机会主义、“左”倾教条主义，结果使党的团结统一受到严重破坏，使革命事业遭到重大损失。遵义会议后，我们党确立了毛泽东同志在党和红军中的领导地位，党坚持和贯彻民主集中制，使党和红军转危为安，并领导中国人民不断开创新的局面。从党的七大到八大，这是中国共产党将民主与集中的关系处理得比较好的时期之一。中国共产党坚持民主集中制原则和制度，制定正确的路线方针政策，全党空前团结，各方面的积极性得到充分调动，我们党先后取得了新民主主义革命、社会主义革命和建设的伟大胜利。但是，从1958年批评反冒进、1959年“反右倾”以后，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上等家长制现象，不断滋长。[11] 民主集中制遭到破坏，特别是“文化大革命”更是走到极端，给党、国家和人民事业造成巨大灾难。党的十一届三中全会后，中国共产党冲破“两个凡是”的束缚，解放思想、实事求是，恢复和重新确立了党的正确的思想路线、政治路线和组织路线，恢复了正常的党内政治生活，不断发展完善和健全民主集中制，为巩固党的团结统一，为制定党的正确路线方针政策并在实践中贯彻执行提供了重要政治和制度保证。历史正如邓小平曾深刻指出的那样：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”[12] 马克思主义政党必须处理好民主与集中的关系，这是总结国际共产主义运动和我们党的历史得出的必然结论。
民主与集中是辩证统一的关系。在民主集中制的原则和制度中，有两个重要的概念和关键词，一个是民主，一个是集中。民主强调的是发扬民主，集中集体的智慧、全党的智慧。集中强调的是正确集中，凝聚全党的意志，形成集体的力量。民主是正确集中的前提和基础，集中是民主的必然要求和归宿，两者相辅相成、内在统一、不可分割。民主集中制是民主和集中的有机结合，“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”[13]。集中以民主为基础，民主的结果通过集中加以体现。民主和集中互为条件，不可分离，是相得益彰、相辅相成的有机统一体。历史经验表明，在贯彻执行民主集中制原则和制度的过程中，要执其两端取其中，任何偏向一方的思想和做法都是错误的，都会造成失误、带来后果。偏向民主，就会导致“大民主”、无政府主义和软弱涣散；偏向集中，就会出现个人专断、“家长制”甚至是专制。从静态上看，民主集中制由民主和集中两个对立的方面构成，没有民主，就没有集中；没有集中，也没有民主。邓小平曾这样论述过这个问题，指出：“我们党的组织原则是高度的民主和高度的集中相结合，把列宁提出的民主集中制原则精神发挥了。一个党不集中不行，如果没有中央的和各级党委的集中领导，这个党就没有战斗力。这种集中，如果没有高度的民主作基础，集中也是假的。全党提倡民主、提倡批评与自我批评，就能真正把全党的意志集中起来，真正做到万众一心。”[14] 从动态方面看，民主集中制的民主与集中两个方面是矛盾运动的，是在运动中实现统一的。从贯彻民主集中制进行决策的过程看，任何一项决策都是先从正确指导下的高度民主开始，又到充分民主基础上的高度集中结束。而且这个过程同实践、认识、再实践、再认识的马克思主义认识论的过程，同我们党“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的群众路线的贯彻过程是完全一致的。民主集中制是马克思主义认识论在党的制度中的体现，是党的群众路线在党内生活中的运用。从长远来看，这个过程是循环往复、以至无穷的，永远不可终结，始终不会停止。因此，一方面，要维护好、发展好党内民主。中国共产党党章明确规定：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”[15] 而从历史经验教训和现实来看，我们党在贯彻执行民主集中制方面，“既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些”[16] 。从其他国家的共产党贯彻执行民主集中制的情况来看，大致也是如此。另一方面，要善于进行正确集中，注意制定科学的决策程序，严明党的政治纪律和政治规矩，维护党的团结统一和集中统一领导。“防止议而不决、决而不行”[17] ，防止软弱涣散、一盘散沙。坚决摒弃自由主义、分散主义、个人主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行党中央的决策部署上打折扣、做选择、搞变通。
三、 建立和完善以民主集中制为核心的制度体系
贯彻和执行民主集中制必须以党内法规制度体系作保障。民主集中制是共产党的一个好原则、好制度，但它仅仅是一个大的原则和大的制度，如果要使它在贯彻执行中不变形走样，充分发挥作用，必须建立一整套的制度体系，并将这个好原则、好制度落实落细落小。邓小平在总结中国社会主义革命和建设时期我们党发生的一些失误时，明确强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[18] 中国共产党深刻总结世界社会主义各国正反两方面的经验教训，深刻总结自己的历史经验和新鲜经验，提出要不断提高民主集中制建设的科学化、规范化水平，建立和完善以民主集中制为核心的制度体系。习近平强调：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，党的各项原则、制度、法规都是民主集中制的具体化和拓展”，而要坚持和贯彻民主集中制，就要“健全和认真落实民主集中制的各项具体制度”。[19] “抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。”[20] 我们党建立和完善的以民主集中制为核心的制度体系的具体内容概括起来说，就是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例、规则等为配套的一系列党内法规体系。我们党的法规体系从实体、程序、监督、保障和上位、下位及其相互关系来说，有七个层级。一是党章，这是党内的根本法，是一切党内法规的根据；二是准则；三是条例；四是规则；五是规定；六是办法；七是细则。自党的十八大以来，中共中央已经对党内的所有法规进行了全面清理，连续制定了两个党内法规制定工作五年规划纲要，明确了“立改废释”的要求。现在，在中国共产党党内法规制度体系中已经形成若干个以准则为龙头，以配套性的规则、规定、办法、细则为细化补充的制度群。截至2018年8月底，现行有效的党内法规约4200部。其中，规则、规定、办法、细则超过4100部。对贯彻落实基础主干法规，起着重要作用，增强了主干法规的针对性和可操作性。[21] 以民主集中制为核心，建立和完善党内法规制度体系，就是要求在制定党内所有法规时都要贯彻体现民主集中制的原则和精神，把民主集中制作为制定党内法规的政治基础。在治国理政中，发挥好党总揽全局、协调各方的领导核心作用。正确处理好党委同人大、政府、政协、司法机关和人民团体的关系，保证党对国家政权和国家事务的领导。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥中国特色政党制度优势。加强和改进党的群团工作，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系和服务群众的作用。
贯彻执行民主集中制必须完善科学民主决策机制。要坚持集体领导与分工负责相结合，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定原则进行决策。重大事项要集体研究。对涉及经济社会发展全局的重大事项，必须在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，由领导班子集体讨论，按照少数服从多数的原则决定。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须先按多数意见执行外，应当暂缓作出决定。要全面准确反映社情民意。各级领导干部要经常深入基层、深入群众了解真实情况，拓宽人民群众参与决策的渠道，落实人民群众在决策中的知情权、建议权，自觉接受人民群众的监督。重大事项要向专家咨询。对那些专业性、技术性较强的重大事项，要充分发挥专家学者和咨询研究机构的作用。同群众利益密切相关的重大事项要实行公示和听证。除涉及国家核心机密的事项外，决策过程和实施情况均应通过媒体及时向社会公开，向群众通报。
贯彻执行民主集中制必须保障党员的民主权利。党员是党的肌体的细胞和党的行为主体。坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，就要保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度。要形成一整套完整规范、有效管用的党员民主权利保障制度体系，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，将党员的知情权、参与权、选举权、监督权落到实处。要完善党务公开制度，保障党员的知情权。要畅通党员参与党内事务的途径，保障党员的参与权。要完善党内选举制度，保障党员的选举权。要强化党内的监督机制，保障党员的监督权。
贯彻执行民主集中制必须加强监督和严明党的纪律。毛泽东指出：“身为党员，铁的纪律就非执行不可。”[22]“党是人民中优秀分子的结合，大家是自觉地愿意受约束，就是承认党纲、党章，服从党的决议案，愿意自我牺牲。”[23] 要健全党内监督制度。强化上级党组织对下级党组织和党员、领导干部的监督。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力。要强化巡视监督，发挥从严治党利剑作用。提高依规依纪巡视能力，推动巡视工作制度化、规范化。创新体制机制，建立健全组织领导、统筹协调、报告反馈、整改落实、队伍建设等工作机制。要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题。健全议事规则和决策程序，防止程序空转和走过场。要严明党的纪律，特别是政治纪律。党员在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上要同党中央保持高度一致。要建立请示报告制度，重大问题、重要事项要及时请示报告。要开好民主生活会，民主生活会是民主集中制的一个重要载体。开好民主生活会，经常开展批评和自我批评，就能及时克服党内不正确的、错误的思想和意识，及时纠正偏离民主集中制原则和制度的倾向和行为。
（曲青山：中央党史和文献研究院分管日常工作的副院长）
